2021年，全国人大批准安排新增地方政府专项债券的额度是3.65万亿元，使用比例约五成投向交通基础设施、市政和产业园区基础设施领域;约三成投向保障性安居工程以及卫生健康、教育、养老、文化旅游等社会事业;约两成投向农林水利、能源、城乡冷链物流。

2022年经全国人大常委会授权和国务院同意新增地方政府专项债3.65万亿元。去年底已依法提前下达1.46万亿元，提前下达专项债券额度大部分已发行完毕。根据2022年已发行的专项债的投向支出比例来看，与2021年的分布基本保持一致，仍然是约五成投向交通基础设施、市政和产业园区基础设施领域;约三成投向保障性安居工程以及卫生健康、教育、养老、文化旅游等社会事业;约两成投向农林水利、能源、城乡冷链物流领域。

因此，从发行结果来看，这样的发行比例正是印证了专项债券发行条件的要求之一，即项目必须是具有公益性且有一定收益的。交通基础设施、市政和产业园区基础设施领域项目收益明确，且投资规模较大、对当地就业、经济的拉动作用明显，因此从上报储备到审批通过再到发行落地都较其他领域具有一定的优势。但是面对今年极其复杂的国内外形势，政策要求在专项债的投向领域上有着更多的考量。

交通、能源、生态环保、保障性安居工程

3月29日国常会及4月12日国务院例行政策吹风会强调：今年下达的额度9月底前发行完毕。下一步，一要抓紧下达剩余专项债额度，向偿债能力强、项目多储备足的地区倾斜。二要更好发挥专项债效能。坚持既利当前又惠长远，加大惠民生、补短板等领域投资，支持新基建等增后劲、上水平项目建设。合理扩大专项债使用范围，在重点用于等领域项目基础上，支持有一定收益的公共服务等项目。坚持资金跟着项目走，加快项目开工和建设，尽快形成实物工作量。三要用改革的举措、市场的办法，发挥专项债“四两拨千斤”作用，吸引更多社会资本投入，支持民营企业投资。

3月30日财政部已经向各地下达了今年剩余的新增专项债券限额。会议指出2022年财政部合理扩大了专项债券使用范围，主要包括三个方面：

一是加大惠民生、解民忧等领域投资。

二是支持增后劲、上水平项目建设。

主要是围绕等加大支持力度，研究将具有公益性且有一定收益的

三是推动补短板、强弱项项目建设。

要求各地围绕全，做好农业农村领域项目储备，将粮食仓储物流设施作为专项债券支持重点，支持重要农产品特别是粮食供给，保障国家粮食安全。

因此，结合最新的政策要求，申报专项债的项目符合国家重点支持的领域且结合专项债发行要求及各地评审要点，才是专项债能顺利通过评审的关键。

首先是评审之政策依据。每个省对专项债的入库流程、专家意见、评审要点可能都有各自的要求，但依据的政策是统一的，所以专项债要发行成功必须符合政策的要求。

在财政部办公厅国家发展改革委办公厅关于申报报送2022年新增专项债券项目资金需求的通知(财办预〔2021〕209号)和财政部办公厅 国家发展改革委办公厅关于补充报送2022年新增专项债券项目资金需求的通知(财办预〔2022〕31号)中明确，2022年申报和补充报送新增专项债券项目资金需求工作要求如下：

一、严格专项债券投向领域要求

为保持政策延续性和稳定性，2022年专项债券资金继续重点用于交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施(含粮食仓储物流设施)、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等领域。

各地要将城市管网建设、水利等重点领域作为补报重点，围绕全面推进乡村振兴加快农业农村现代化做好农业农村领域项目储备工作。继续落实专项债券资金投向领域禁止类项目清单，确保专项债券依法合规使用。

二、进一步提升项目储备质量

1.储备项目应当属于经济社会效益明显、群众期盼、早晚要干的实体政府投资项目，优先支持纳入国家和地方“十四五”规划的项目，优先支持纳入国家重大区域发展战略以及省、市级重点项目，积极发挥专项债券对重大规划和战略的支撑作用

2.储备项目必须成熟可行。各地区要认真开展事前绩效评估、优先支持在建项目，新开工项目必须已取得立项批复、2022年内具备开工条件且能够形成实物工作量和有效投资。

3.储备项目必须满足专项债券风险管理要求，应当有一定收益且投资收益能够实现平衡。各地区要按照项目建设工期和年度建设任务等合理提出分年度资金需求。

三、结合当地的实际情况，各省对专项债项目评审制定了本省域的评审标准。

有的省份甚至制定了百分入库制评审标准，通过专家评审的方式，最后给出项目评审通过与否的决策。因此专项债要通过评审必须对各地的评审政策要求进行细致深入的分析：

1．项目领域一定要符合申报要求投向领域。

重点支持领域(如上述2022年政策中提到的重点支持的领域)通过率更高，符合资本金投向领域申报资金用于资本金的通过率更高。

另外，还要重点关注负面清单的项目一定不予通过。地方政府专项债券资金投向领域禁止类项目清单(财预〔2021〕115号)是明确不符合申报专项债资金的投向领域。除此之外还有其他方向性问题禁区：

不属于公共服务领域，不具有公益属性、可以完全市场化项目(商业开发项目(房地产、购物中心、商业综合体项目))、产业化项目、民营或合资项目，已引入社会资本方的特许经营项目(BOT)、泛PPP项目。

不属于重点领域建设项目，定性为“撒胡椒面”的项目。

不符合债券资金投入使用方向(禁止类项目清单的项目)，作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金。

属于经常性支出的项目(日常维修、人员工资社保、项目运营费用、缴纳税费及偿还利息等经常性支出)。

已完工项目、用于偿还债务(专项债券资金要用于形成新的固定资产，核定剩余工程量)

对应的资产、收益权存在抵押质押情况的项目。

无关项目强制打包。打包项目所属区域、行业、类型等因素要有一定的关联性，否则不允许打包，有涉嫌套用资金的嫌疑;

2.储备项目必须成熟可行。

各地区要认真开展事前绩效评估、并且项目前期手续包括但不限于立项、可研批复或备案确认书、环评、稳评、用地规划、土地权属、初步设计等批复文件;工程规划、施工等许可证书;招投标(招标公告、中标通知书等)、施工合同(关键页)等材料。

部分省份备案制项目还要求：应由当地政府或管委会出具相关证明材料，明确该项目为政府主导项目，参照政府投资项目管理(市本级项目可由市级发改部门出具)。

前期手续越完备，项目成熟度越高，项目发行越具有优先排序。陕西省更是要求项目要达到施工招标完成的深度，把施工招标完成作为项目专项债资金发行的前置条件。

项目成熟度不足和前期资金安排常见问题：

项目可行性研究报告是否过于粗糙，建设内容宽泛不具体，不具备落地性

决策文件是否齐备。立项程序，即备案制、审批制的适用是否合规，所呈现的文件形式是固定资产投资备案表还是发改部门出具的可行性研究报告批复。批复是否在有效期内。如陕西省要求发行专项债的项目应完成初步设计的批复。

用地是否解决。用地审批手续批复情况：用地预审意见与选址意见书已合二为一，审批程序上有所简化。如有自然资源及规划部门出具的关于项目用地或规划出具的说明或意见，内容是否与项目已获取的用地及规划相关证照有矛盾或出入之处。

环境影响评价办理手续是否严格根据环境影响评价管理目录，比照项目评价等级要求，对应获取环境影响登记表、报告表、报告书的备案或审批。

建设投资计划是否合理，开工时间和债券资金使用时间是否匹配;总投资过小或过大;当年投资和工程进度匹配不合理;债券需求超过当年投资额的80%(除专项债可用作资本金的项目外)。

资金配套存疑，政府出资能力不足

资金筹措需明确金额、来源，未形成闭环，有资金缺口。

3.项目融资收益平衡能力。

专项债项目收益必须是项目自身产生的政府性基金和专项收入，且融资收益能够实现平衡。

项目收益是否是由本项目的建设产生的，建设内容和项目收益要相互对应。项目收益测算要求明确收入类型、测算依据、测算过程、收费单价和数量等，运营成本测算是否合理等，都是评审要点。

目前各省基本都是要求符合收益覆盖债券本息1.2倍以上的要求;

收入测算的具体要求：

3.1.收入测算需符合项目行业发展特点和经济发展规律。

3.2.收入应为项目直接产生的收入。

3.3.测算价格需列明相应的依据(如物价部门批准的收费标准、政策定价文件，补贴文件)或提供同区域、同类型项目定价标准，并阐述推算过程。

3.4.测算数量需与本项目建设内容和规模相匹配。运营期体现逐年达产率。

3.5.收入增长幅度需有依据支撑。

3.6.成本核算需符合项目行业发展特点和经济发展规律。

3.7.测算要素要包含项目运营管理所需的所有费用，包括但不限于：人员成本、运营维护费、材料费、相关税费、融资成本等。

3.8.成本价格和数量需提供相应标准、依据和测算过程。

3.9.融资成本测算应包含项目存量债务。实施单位提供项目年运营收入及明细，运营成本及明细。

测算常见问题：

项目无任何直接收益、项目直接受益不多、建设内容与收益不匹配，不一致、无直接收益，间接收益太商业化、项目收益无依据，注水，或不切实际;

项目收入包括财政运营补贴收入+土地出让收入，一般项目补贴收入+土地出让收入不宜超过50%。

项目存量债务和市场化融资未纳入测算。

四、项目实施主体及资金管理。

除了项目本身的问题，项目实施主体也必须符合专项债申报主体要求。专项债要求必须为政府投资项目，政府投资项目实施主体为政府机关或者事业单位，项目采用审批制。部分省份对本级国企实施的公益性项目也允许发债，发债主体为本级国企，主管部门为政府机关或事业单位。本级财政国企项目可以采用核准/备案制。

1、内蒙古自治区明确要求：

项目申报主体必须为政府或其部门(企业不可以作为项目申报主体)，项目建设主体为本级国企的，需要由政府或其部门授权委托企业项目实施。

2.陕西省省厅要求：

备案制项目应由当地政府或管委会出具相关证明材料，明确该项目为政府主导项目，参照政府投资项目管理(市本级项目可由市级发改部门出具)。

3.安徽省厅要求：审批制项目，可研批复必须注明属于政府投资项目。

最后，对于专项债券支持项目，申报主体要履行主体责任，保障各项资金足额到位后及时投入使用，保证项目竣工，坚决不许造成“烂尾”和“半拉子”工程。

债券资金使用情况直接关系到项目建设和运营的质量，也影响未来的还款能力，要把防范风险放在至关重要的位置，加强资金管理，专款专用，不得截留、挪用、挤占，防止沉淀闲置，防范债务风险。是申报主体的主要职责，也将作为下一年度上级专项债资金额度安排的考量条件之一。

中建政研作为地方政府的参谋，截至目前，专项债全国业绩量第一，拥有6000多个项目实施经验，已帮助发行政府专项债券项目4500余个。申报案例涉及所有领域。在满足两个前提(中建政研提前介入、地方额度足够)，下申报成功率可达100%，发行额度高达1800亿。编制专项债《可行性研究报告》300余个，提供绩效管理服务项目100余个;组织政策解读及项目谋划培训300余场次，服务项目领域涉及交通(铁路、机场、水运、停车场、客运枢纽等)，能源，农、林、水利(乡村振兴、水库、水利配套设施等)，生态环保(流域生态治理、河湖综合治理、污水处理、湿地公园等)，社会事业(医疗卫生、教育、旅游、养老)，市政设施(供水、供热、供气、综合管廊等)，园区基础设施(孵化器、标准化厂房等)，冷链物流，社会保障(老旧小区改造，棚户区改造、保障性租赁住房)，新基建(智慧城市、充电桩等)等多个项目类型。对政策的解读和申报方向的把握精准，项目经验丰富。

中建政研长期致力于助力区域经济高质量发展，可免费为各地方政府提供培训，帮助项目梳理、策划调整，抓住政策窗口期。

作者：尚婷婷

中建政研政府投融资研究中心助理研究员

邢小勤

中建政研政府投融资研究中心助理研究员